我国现行的审计体制是根据1982年《宪法》的有关法律条文确定的，各级审计机关是在本级政府行政首长的直接领导下开展工作，在业务上接受上级审计机关的领导。地方审计机关的组织关系、人事调配、经费保障都在当地政府，是一种典型的行政型审计模式，在这种情况下，基层同级财政审计风险防范不容忽视。
    一、基层同级财政审计风险防范的必要性
    基层同级财政审计是《审计法》赋予的职责，是国家审计永恒的主题，审计实践证明，基层同级财政审计，取得了的很好的成绩、发挥了巨大的作用，这些都得到了本级政府的认同和重视，也得到社会公认和一致好评。但同级财政审计与《审计法》所赋予的职责、时代对财政审计的要求、社会及公众对财政审计的希望相比还有很大差距。新时期对同级财政审计的要求更高，伴随而来的审计风险也会更大。
    一是对同级财政审计层次要求更高。财政审计在财政收支真实、合法、合规、效益性审计的基础上，还要从宏观角度出发，站在发挥审计“免疫系统”功能的高度，对宏观政策、制度体制、经济安全、财政绩效、政府责任等高度关注；绩效评价要全面、深层次反映当地经济运行情况，并从建立长效机制、规避财政风险等方面提出审计建议。
    二是对同级财政审计的纵深度要求更高。财政审计除对财税部门、一级预算单位的审计外，还应对二、三级单位和项目资金延伸审计，力争将本级预算执行单位审计覆盖面扩大到50%，做到被审计单位和财政资金不留死角；从审计内容上讲，除对预算内资金必审之外，对预算外和其他财政性资金监督也不能放松。
    三是对同级财政审计结果公开透明的要求更高。每年财政总体预算安排与执行结果如何；对各部门的预算是否公开、公平、公正，财权与事权是否对等；政府重大的投资项目程序是否法、合规，决策是否民主，投资项目的效益如何；对涉农及惠民政策是否不打折扣地落实到位；对民众及社会观注的社保资金、民政资金、教育资金的管理是否安全有效等，社会都密切关注。时代呼唤审计结果公开。
    二、基层同级财政审计风险的主要表现形式
    基层同级财政审计风险是指审计机关及审计人员在实行对本级财政预算执行的审计过程中，由于受到本级政府行政干预、被审计单位搪塞、审计机关不作为及审计人员业务素质、职业道德等因素造成的审计活动负面影响，其审计行为与法律、法规相背，提交的审计报告和作出的结论与客观事实不符，以及审计评价失实等。笔者认为，基层同级财政审计风险主要有以下几种表现形式。
    （一）审计作为风险。审计机关是当地政府的一个职能部门，同级财政预算执行审计实际上是对当地政府实施的内部审计监督。我国经济在由计划经济向市场经济转型的过程中，尚未完全摆脱计划经济的束缚，地方政府职能没有得到根本转变，上级政府及部门年初下达的各项经济指标的完成情况，直接关系到政府及部门首长的政绩。审计发现，财政决算中的很多数据都是根据行政首长意志生成的，如财政收入完成情况、财政收入增长率；计生服务费支出人平多少及增长率；教育新机制按在校学生人平多少安排预算支出以及整个教育的投入占财政支出的比例、增长率不低于同期财政收入增长率；上级各项转移支付要求地方财政配套资金（如城乡低保、再就业、城镇居民医保配套、城乡救助配套等）。别处，在土地征用、收储、出让过程中违规操作、擅自减免有关税费；在招商引资、建设工业园区过程中制定与上级精神和政策不符的地方优惠政策；在财政收入方面挖、挤中省级收入等等。审计机关如作为，对上述情况如果如实披露并依法作出处理处罚，不仅违背地方行政首长的意志，而且审计结论也是难以落实的。如果按地方行政首长意志不报或瞒报，审计无疑存在不作为风险。
    （二）审计检查风险。被审计单位在财务信息、会计处理上客观存在错弊以及内部控制方面存在重大缺陷，而审计人员对被审计单位提供的资料如果信任过度，或是经验不足，就有可能存在对重要的审计事项查证不实或者揭露不透彻，没能查深、查透、查实，问题的实质没有得到完全的反映，从而影响审计结果的客观、公正，影响审计质量和成果。这就要求审计人员严谨、细致的工作，对被审计的每个单位及各个环节存在的违纪违问题如实披露。财政部门存在的问题有：帐务处理混淆是非，如将领导签批暂垫资金作预算支出，从而加大对预算单位拨款；年初预算编制过粗、较笼统、对预算单位及项目资金安排过紧，为财政部门擅自调节预算、进行隐形分配提供了方便；预算执行过程中，执行预算的刚性明显不够，年内调整余地较大、年内预算追加频繁涉及金额大，预算资金拨款安排明显不均衡，年底拨款数占全年拨款的比例有时高达30%；资金管理方面更需加强监督，财政部门管理的单位多、资金量大，在商业银行开设的帐户多、有的还有大量有价证券，如果没有严格的内控机制，往往会被一些不安份的人员钻空子，从而造成资金管理混乱，出现财政资金被挪用甚至是被侵占现象。税务部门、其他预算单位在财政收支方面除存在一些共性问题外，还表现在将单位违纪违规行为的责任推向地方政府（领导），即单位自身行为，有的是以请示领导批准、有的是本单位制定某些土政策（办法）经政府同意或默认。所有这些，一旦审计检查不力，势必带来审计风险。
    （三）审计定性风险。审计中，一般依据审计获取的证据对照有关法律法规和相关规章制度来确定审计查出问题的性质。定性不当的风险体现在：一是引用的法律法规和规章制度不当，审计获取的审计证据与审计定性引用的法律条款相关性不强，审计证据不能充分地证明审计定性。二是审计定性不准。审计对有些经济事项挖得不深、查得不透，定性只重表象。如：通过招拍挂的形式出让土地，有关部门依法收取土地出让金，而取得土地使用权的法人长期拖欠出让金，如果审计只是从资金的收缴方面检查，而没有深入从该宗业务整个处理程序是否合规、合法、土地证是否发出等方面深究，简单定性为欠收土地出让金，则会存在很大风险。三是一些违纪违规责任的界定与划分难以掌握，界定不准造成责任旁落，致使违纪违规责任难以追究。如财政预算向纳税人拨款，是财政培植税源奖励企业发展，还是违反规定实行税收返款或是为完成税收任务而进行的税收空转行为，往往难以准确界定，也为审计定性带来风险。
    （四）审计处理处罚风险。审计机关应依法对有关违纪违规事项进行处理处罚，但也有可能因多种原因存在缺位或越位的风险。如对有些经济事项在审计报告中进行了披露，应依法向有关部门以下达审计建议书的形式提请处理，但没有向有关部门下达审计建议书，就会出现处理缺位；如果自行处理处罚，就会造成越权处理处罚。如对纳税人漏缴税款问题，审计如果直接收缴就出现了越位，如没依法移交税务部门依法处理，就出现了缺位现象。
    （五）审计评价风险?；阃恫普蠹频钠兰凼歉菹殖∩蠹迫〉玫淖柿?，对当地财政资金的运行情况及财政预算执行过程中的真实、合法、合规、绩效性进行分析判断并发表审计意见。评价的风险表现在：一是评价的范围过宽。即同级财政审计中，对超越审计职责范围的事项和审计中未涉及到的事项进行评价，诸如人事管理制度、行政管理制度等，不宜评价。二是评价的内容失真。即评价的内容缺乏审计工作底稿的有力支撑。诸如近几年来本地经济发展速度快、财政收入质量较高等，评价时没有有效的参照物或纵横两向的指标对照作依据，评价就会有失偏颇。三是评价与审计报告自相矛盾。即评价与审计报告中的内容或做出的审计决定相矛盾，诸如财政决算数字基本真实合法，当年预算执行情况较好、财政及各预算单位较好地执行了国家的财经法规等类评价，需力求客观公正，用事实说话，切忌相互矛盾。
    三、影响基层同级财政审计风险的主要因素
    （一）主观因素
    1、审计机关、审计人员对同级财政审计认识不足以及审计人员消极厌倦情绪。一是对预算执行审计的认识与新形势、新任务的要求不相适应。表现在宏观意识不强，创新精神不足。认为预算是由政府制定、人大批准、财政部门执行的，揭露问题会给政府领导脸上抹黑，会影响政府的形象，会影响审计机关在地方行政首长心目中的地位，审计监督缺乏应有的积极性和主动性，消极应付，走过场了事。二是对预算执行审计心存顾虑?？乖に阒葱猩蠹频目吞逯饕且圆普?、地税部门为主，由于地方审计机关经费预算严重不足，审计工作经费缺口较大，审计机关在一定程度上依赖财政部门解决经费不足的问题，因而在揭露财政、地税部门在预算执行中的违纪违规的问题时常打马虎眼，担心动真格会捅出露子，影响部门之间的关系。审计人员的心理防线不牢，客观上造成了一种消极态度。三是对预算执行审计存在疲劳厌倦情绪。认为财政预算执行审计年年在审，年年揭露的都是类似的、共性的问题，被审计单位“屡查屡犯”，审计整改只是流于形式。久而久之，审计人员对预算执行审计产生了厌审情绪，工作积极性不高。
        2、基层审计力量配备不理想及审计人员本身素质不高。审计活动是一种技术性很强的活动，它不仅要求审计人员具有扎实的会计、审计、税务、法律知识和审计基本技能，还要具备丰富的实践经验、较强的综合分析能力、准确的判断能力和相关的政策理论水平。就基层审计队伍的现状来看，人员配置不够合理，有的自身综合素质不强。表现在：人员编制不足、现有的审计人员年龄偏大，审计后备力量不足。另外，审计人员资源配置不合理，基层审计人员大多是八九十年代进入审计部门的，大都只懂一些传统的手工的财政财务收支审计方式方法，能应用现代计算机审计技术及懂工程审计的人才不多。同时基层审计人员缺乏主动研究财政体制改革的内容，对财政职能变革后出现的新情况、新问题还缺乏深入细致的分析，审计方法单一落后，审计人员的知识更新不能很好地适应财政体制的变革，影响了财政预算执行审计的效果。
    3、审计方法及审计技巧滞后于形式的发展。总体上看，在基层审计机关，现行财政审计方式方法还相对比较滞后。一是依赖传统审计方法，很少采用审计抽样、风险评估、分析性复核等现代数理统计分析理论和预测分析方法进行审计。二是计算机辅助审计运用不够。目前，被审计单位基本上使用专用财务软件进行帐务处理，并且大量的会计资料是以电子数据的形式存储在计算机里。而基层审计机关运用计算机审计和计算机辅助审计的能力较弱，现代信息技术在财政审计中的开发运用还远远不够。三是同级财政审计与其他审计的结合不够紧，财政审计资源得不到有效整合，审计资源共亭缺乏即时性、有效性，财政审计整体效能没有充分发挥。
    （二）客观因素
    审计活动所处的经济环境、政治环境、法律环境不理想是形成审计风险的另一个客观原因。
    1、经济环境不乐观。目前我们所处的大环境中会计信息失真现象较为普遍，这就加大了审计人员的取证难度。另外，被审计单位内部控制制度不完善或执行不力等情况，也影响审计人员的判断力，加大了审计风险。
    2、行政干预加大了审计风险。对本级预算执行情况进行审计监督，是法定的审计职责。但有的地方政府领导在指导思想上怕审计工作揭露出过多的问题，难以承担相应的责任而影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益时，往往从本地区利益出发，从地方?；ぶ饕宄龇?，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描淡写。
    3、现行的审计体制影响到同级财政审计的客观性、独立性。在双重领导体制下，审计组织隶属、经济关系和人员配置都依附于政府，财政审计工作难以避免受到“长官意志”和部门利益的双重羁绊；此外，审计经费不足，往往受制于同级财政部门，影响了财政审计正?？?。
    4、法律环境欠优。我国目前已形成以《审计法》为核心的审计法规体系，但财政审计法规不全，有的法规制度过于陈旧，特别是财政体制改革带来的一些新情况、新问题，往往无法可依；审计处罚权限设定相对较弱，审计执法刚性不强。目前社会经济活动日趋复杂，法律法规约束的范围之外存在许多合理不合法问题。此外，部分审计活动过程中对技术、操作上理解的偏差，没有相应的法律法规依据，审计人员在审计时就必须依赖其职业判断。这就加大了审计工作的难度，不可避免地产生审计风险。
    四、基层同级财政审计风险的防范措施
    防范基层同级财政审计风险，需要审计机关上下努力和社会各方面的协调配合。就基层审计机关自身而言，当前应从以下几个方面作不解努力：
    （一）建立和完善与人大、政府的协调机制，加大沟通力度。县级人大、政府与审计机关要建立专门联系机构，从体制机制上完善沟通渠道，定期不定期沟通审计情况?？乖に阒葱猩蠹魄?，征询上级审计机关、县人大、县政府对本次财政预算执行审计的意见，并获取他们的支持，变被动为主动。在审计过程中，顺应群众舆论要求，将关系民生和社会影响大的问题作为审计重点，深层次揭露问题，对不严格执行《预算法》，不严格按照人大批复预算执行，随意调整变更预算编制，随意动用预备费等行为全面落实问责制度，不能走过场。在财政预算执行审计结束后，实行跟踪审计问效，督促被审计单位对审计提出的问题及建议加强整改，对拒不执行审计结果、加强审计整改的单位和责任人，要实行责任追究。
    （二）加大审计的宣传力度、优化审计环境。通过积极的充分的宣传，让社会各方面更多地了解同级财政审计工作，为审计工作营造一个良好的环境。同时，通过广泛深入的宣传，让广大人民群众充分享有和行使知情权、监督权，使审计工作置于广大人民群众和社会各方面的监督之下，并对审计工作更多地提出批评、意见、建议，以利于改进审计工作，规避审计风险。
    （三）加强审计队伍建设、提高审计人员素质。一是充实基层审计人员，优化人才配置结构，不断培植新的审计力量。二是对现有的审计人员强化风险意识教育，并通过岗位责任制和激励机制等方法，促使审计人员增强自身的风险意识。通过审计人员的努力学习和工作，减少或避免审计风险。三是在实践中锻炼和提高审计人员的业务能力。如通过轮岗轮训使审计人员掌握各行各业的会计制度、审计方式；通过经验交流、典型案例探讨、审计理论学习等多方面的业务交流，使审计人员不断学习和掌握新知识、新方法，以适应不同审计项目的要求，达到高水平的审计效果。
     （四）严守国家审计生命线。一要严守廉政从审生命线。审计机关及审计人员要高度重视作风和廉政建设，严格执行审计纪律“八不准”规定、审前承诺制、审后回访制、审计组廉政监督员制、审计干部回避制等一系列制度，促进审计干部廉洁从审，自觉维护审计机关的良好形象。二要严守审计质量生命线。审计要以科学发展观为指导，以审计质量控制为核心，按照“依法、程序、质量、文明”的要求，创新同级财政审计工作思路，规范审计执法，落实审计责任，加强控制管理，强化质量考核，达到防范审计风险。
    （五）提高审计技术方法水平。随着同级财政审计工作日趋复杂，改进审计技术、更新审计手段已迫在眉睫。要充分利用计算机技术提高审计效率、确保审计项目质量、防范与降低审计风险。同时还要在审计队伍中强化各类技术培训，尽快培养出更多的复合型人才，提高审计人员整体素质水平。（黄水明）

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