勘察設計企業工程總承包業務發展現狀與分析
發布日期：2024-06-03 瀏覽量：2472
建設項目綜合一體化發展趨勢和國家供給側結構性改革的不斷深化對工程建設領域實現頂層設計戰略提出了更高的要求。勘察設計企業是工程建設領域的重要參與者，國家和部分省（市）工程總承包相關政策性文件的公布和實施，為維持和促進勘察設計企業的可持續發展指明了方向。本文旨在對勘察設計企業工程總承包業務的發展現狀進行深入分析，探討其面臨的挑戰與機遇，幫助企業明確改革與轉型目標。自2016年住建部頒布《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》并全面推廣工程總承包模式后，各級政府先后出臺相關配套政策，大力推進工程總承包模式發展。2022年５月，住房和城鄉建設部印發《“十四五”工程勘察設計行業發展規劃》，規劃明確指出，發揮以設計為主導的工程總承包示范項目引領作用，支持勘察設計企業縱向拓展業務范圍、延伸產業鏈，在工程全壽命周期內穩步推進工程總承包業務模式。目前我國工程總承包已進入業務推廣期，勘察設計企業憑借自身優勢開展工程總承包業務，是抓住機遇推動其可持續發展的重要途徑。
工程總承包，是指工程總承包單位按照與項目法人簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或工程設計、施工等活動實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。近年來，以設計采購施工總承包、設計施工總承包等為代表的工程總承包模式在工程建設領域得到廣泛應用，我國勘察設計企業工程總承包業務市場規模持續擴大。
根據住建部發布的《全國工程勘察設計統計公報》，自2016年國家全面推動房屋建筑和市政公用工程領域工程總承包發展以來，工程總承包新簽合同額逐年遞增。2022年工程設計新簽合同額為7277.6億元（如圖1），相較于2021年下降0.94%，這是工程設計新簽合同額增長率自2016年以來首次出現負值，而工程總承包新簽合同額為65780.7億元，同比增長13.64%，持續保持在較高增長水平。在國家推行工程總承包模式的大環境下，工程總承包新簽合同額增長速度更快，已超過工程設計新簽合同額。
圖1 勘察設計行業業務情況（2016-2022）
2022年勘察設計企業工程總承包業務收入45077.6億元，占全國勘察設計企業營業收入的50.56%，同比增長12.58%。得益于國家對基礎設施建設的持續投入和城市化進程的加速，工程總承包業務收入在勘察設計行業經營業績中的占比保持較高水平，且持續保持增長趨勢。圖2 工程總承包業務收入情況（2016-2022）從中國勘察設計協會每年根據《勘察設計企業工程項目管理和工程總承包營業額排名活動管理辦法》開展的排名活動可以看出，納入排名的勘察設計企業，其工程總承包營業總額呈逐年上漲趨勢，從2020年的5502.48億元增長到了2023年的8651.02億元，相關政策的出臺給相關行業勘察設計企業發展工程總承包業務提供了良好的市場機遇。
圖3 納入排名的勘察設計企業工程總承包營業額\
為了更好地適應工程總承包的發展趨勢，同時更有效地規制工程總承包的各方主體、指導工程總承包的實踐，國家和地方有關部門先后制定了大量的規范性文件及各類政策，進一步對工程總承包模式做了細化，為勘察設計企業工程總承包業務提供了廣闊的市場空間和發展機遇。
表1 工程總承包相關政策
政策文件名稱 | 發布時間 | 發文機關 | 工程總承包相關規定 |
| 《住房和城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》 | | | 指出工程總承包是國際通行的項目管理方式。大力推進工程總承包有利于深度融合設計、采購、施工等各個階段的工作，發揮總承包企業的技術和管理優勢，提高工程建設水平，推動產業轉型升級，同時也為“一帶一路”戰略的實施提供服務。 |
| | | 對當前階段工程總承包的定義、監管機關、發包階段、招標條件、承包商資質資格、風險分擔、合同價格形式、項目管理、項目經理資格、質量安全管理等方面提供了工程總承包模式的實施路徑，對建筑業轉型升級起到了重要的指引和推動作用。 |
| | | 提出要穩步推進工程總承包模式，通過示范項目引領作用，鼓勵設計企業承接技術復雜的建筑工程、市政工程和工藝為主導的工業工程總承包項目，提升設計的科學性、安全性、精細度和施工便利性。政府投資項目和國有企業投資項目也被鼓勵優先采用工程總承包模式。 |
| 《水利工程建設項目工程總承包管理指導意見》征求意見稿 | | | 旨在進一步規范水利工程建設項目工程總承包活動，完善水利工程建設組織實施方式，加強工程建設管理，推動新階段水利高質量發展。 |
此外，根據專業領域和行業監管上的差異，相關行業主管機關也曾發布相應的工程總承包管理規則，例如交通運輸部于2015年發布了《公路工程設計施工承包管理辦法》（交通運輸部令2015年第10號）、中國民用航空局于2021年發布了《運輸機場專業工程總承包管理辦法（試行）》。同時，由于工程總承包模式行政法規及部門規章尚不完善，地方上也根據中央的有關政策文件結合各地實踐和探索制定當地規范性文件，推動工程總承包業務發展。隨著工程建設領域的技術革新，項目業主對設計單位的工作要求不再局限于傳統設計工作內容，而是需要全周期、全過程的一體化服務。這對于傳統的勘察設計企業拓寬工程總承包業務提供了很好的機會和發展方向。由于眾多新興港口、新區建設，以及城鎮化進程，帶來了大量疏浚、碼頭、造陸、市政道路、管網等基礎設施項目，出于對資金的需求，市場對EPC總承包、投資人+EPC模式、BT模式需求較大，工程總承包的發展空間仍比較大。同時，伴隨著建筑市場增速放緩、投資主體多元化，投資人在建設模式、定價等方面將有更大自主性等因素，市場競爭將會更加激烈，業主為了降低風險和建造成本，將普遍傾向于采購優質低價的工程總承包一體化服務。業務碎片化是行業的一個基礎問題，隨著企業間競爭的充分和相近行業相近能力下的規模效益，大型勘察設計院向相關多元領域下的全生命周期服務商轉型已成為一大趨勢，既包括工程全生命周期的集成服務，也包括橫向多專業、多領域的集成服務。此外，當前工程建設、土木和工業領域逐漸傾向于整合式服務，如工程總承包、全過程咨詢和建筑師負責制。就工程總承包模式來看，在工程建設領域，公路、民航、港口與航道領域近期雖然以傳統模式為主，但工程總承包模式已占有一定比例；市政和水利領域就目前發展來看，未來工程總承包會逐步發展為主流模式。盡管國家和地方層面已經出臺了多個文件以推動工程總承包業務的開展，但還缺乏針對勘察設計企業開展工程總承包項目的法律、政策法規，如勘察設計單位的工程總承包能力、風險管理的升級需求等方面的政策法規還有待完善。此外，從勘察設計企業參與聯合體投標的角度來看，由于聯合體法律特征及法律性質未予以明確，同時缺乏相應的詳細法律規定，導致實踐中存在較多亟須解決的問題。同時，由于各級財政資金短缺，市場需要資金雄厚的企業承接整體業務。在承攬工程項目時，需要工程總承包企業墊付大量資金，給企業帶來不小的資金壓力，特別是工程項目建設周期較長，資金成本增加，企業利潤會相應減少。而勘察設計企業體量相對較小，抗風險能力不足，因此發展工程總承包業務存在較大困難。此外，行業市場競爭較大，行業門檻較低，為了擴大市場占有率，行業內可能會出現不正當競爭行為，惡性競爭行為將導致行業整體利潤下滑，對整個行業可持續性發展帶來較大的負面影響。當前大規模開展工程總承包業務的勘察設計企業不多，轉型動力不足。勘察設計企業要真正做工程總承包，就要認識到向工程總承包轉型的重點不在于接業務，而在于體系、能力、資源的建設，大多數勘察設計企業認為做工程總承包風險很大，在向工程總承包升級的過程中，有的企業改革主要停留在表面，思想上認識不足，缺乏轉型動力。勘察設計企業缺乏全面統籌，傾注資源和協調力度不夠。目前大多數勘察設計企業開展工程總承包業務還缺乏系統思維、統籌策劃及前置管理意識，組織協調能力差。同時，因工程總承包項目涉及的相關材料用量大，需采購的設備購置費較高，故企業普遍面臨較大的資金壓力，若總承包合同支付情況出現問題且工期較長，總承包企業將面臨履行合同需要大量墊付資金，不履行合同則墊付資金很難短期收回的困境。工程總承包的配套管理制度不完善。勘察設計企業對工程總承包業務的經營管理缺乏標準化，導致經營模式和商業模式落后，缺乏市場競爭力。工程總承包項目采用聯合體模式時，資金分別支付，聯合體雙方為各自獨立的法人單位，容易出現各自為政的情況。對于EPC工程總承包團隊而言，設計團隊與施工團隊角色分工不同，而且經過多年的市場培養，設計已成為典型的知識密集型產業，施工是典型的資源與資本密集型產業。設計團隊作為上游，掌握著項目形態，而施工團隊雖為中下游，但掌握著項目絕大部分產值，二者長期以來形成的相對清晰的工作界限，在項目推進過程中容易形成“博弈”的局面。勘察設計企業缺乏復合型的項目管理人員，現場管理難度大。工程總承包業務模式涉及工程建設項目設計、采購、施工等多個環節，需要建設工程領域復合型管理人才，各階段設計人員已無法滿足新的服務模式需求，人員投入不夠，難以深度管控，也難以實現勘察設計企業的商業價值。
圖4 工程總承包結構圖
勘察設計企業向工程總承包升級，重點是要立足工程總承包的戰略定位，建立“勘察設計企業–專業化工程總承包公司–EPC項目部”的“三級管理架構”，企業層面作為資源和人才中心，設立多個職能管理部門；專業化總承包公司作為主力軍，平行于職能部門，實施“虛擬法人”治理；EPC項目部由總承包公司管理，負責具體項目執行，定位為建造、創效、創譽、客戶中心，設置專業技術崗位。通過全過程的集成管理整合、資源優化配置，實現EPC總承包項目工程建設的整體效益。
考慮到工程總承包項目的復雜性，勘察設計企業應加大對復合型管理人才的引進和培養力度。企業應積極拓寬招聘渠道，從行業外引進具備中高級項目管理經驗的人才。同時，建立相應的人才激勵機制，為他們提供多元化的職業晉升通道，從而留住人才，為企業的可持續發展奠定基礎。此外，為避免設計與施工之間的脫節現象，設計團隊應當全面參與項目管理過程，在設計階段充分考慮項目的采購、施工等各個環節，讓設計人員逐步熟悉并適應工程總承包項目的全面業務內容。勘察設計企業也可以考慮與那些在施工方面經驗豐富、技術先進的企業建立戰略合作關系，共同負責工程總承包項目，充分發揮各自的優勢，有效分擔風險，實現共贏。
勘察設計企業在開展工程總承包項目考慮投融資時需注意以下幾點：一是重視宏觀經濟政策分析，每年國家對項目資金政策支持不同，需分析中央財政重點投向，提前做好項目儲備，統籌地方配套資金，用好中央支持專項資金；二是重視投融資模式策劃，基建投資正向市場化方向發展，這意味著基建項目可以采用多種模式實施，但具體哪一種模式最契合、效益最高，地方政府往往難以評判；三是重視投資效益分析，勘察設計單位可以幫助政府以全生命周期投融資的角度去看待工程總承包項目，更精準分析項目投資的綜合效益，既防范地方債務風險，也降低財政資金成本。總而言之，勘察設計單位從事工程總承包業務應整合資源、補強短板、加強風險管理，建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度，注重復合型管理人才的引進和培養，提高工程總承包業務水平，進而從傳統勘察設計企業轉化為具備項目設計、采購、施工、試運行管理以及質量、安全、工期、造價等綜合經營管理能力的新型勘察設計企業，以適應新時代、新形勢下勘察設計企業轉型發展的新要求。