兩年多輪降電價，實體經(jīng)濟翹首數(shù)千億元的“政府紅包”。違規(guī)加價、截留“紅利”，40萬轉(zhuǎn)供主體被推上輿論的風口浪尖。

　　

當“獲得感”需通過電網(wǎng)的神經(jīng)末梢傳導(dǎo)至終端用戶，觸動到的不僅是潛藏于“最后一公里”的市場“潛規(guī)則”。在轉(zhuǎn)供市場的博弈中，涉及各方主體的利益格局又將被如何重塑？

 

　　一時間，“營商環(huán)境”成了比時下天氣還熱的詞。

　　作為考量營商環(huán)境的強關(guān)聯(lián)性指標，終端用戶的用能成本，既是提振實體經(jīng)濟的延續(xù)性“口碑”因素，也是用戶體驗最直接的表現(xiàn)。

　　在國際形勢錯綜復(fù)雜、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力不斷增大、中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難的當下，以擴大內(nèi)需扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟頹勢，增強經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力，國家把降低一般工商業(yè)電價作為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、減輕企業(yè)負擔、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措進行多次部署，向社會傳遞了中央支持實體經(jīng)濟發(fā)展的強烈信號。

　　據(jù)中電聯(lián)與相關(guān)政府機構(gòu)、高校聯(lián)合組成的降電價第三方評估組調(diào)研結(jié)果顯示，截至2018年底，全國銷售目錄電價平均降幅達10.11%，比原定降幅提高3個百分點以上，全國一般工商業(yè)電價平均降低10%的目標已總體實現(xiàn)，降低用戶年用電成本911.52億元，所有直供用戶均享受到政策紅利，同時九成以上調(diào)查用戶對降價感受明顯。

　　“從物業(yè)公司給租戶開具的發(fā)票來看，電費確實是降了，但是公攤、損耗、運維費用等等以前算在綜合電費里的錢，現(xiàn)在要么和電費剝離，單獨收取，要么轉(zhuǎn)嫁到物業(yè)費、房租里，這樣明降暗升，其實是按下葫蘆起了瓢。”業(yè)內(nèi)人士告訴記者。

　　當行政之手無意中攪動了原本“相安無事”的轉(zhuǎn)供市場，與我國電力發(fā)展歷史長期伴生的轉(zhuǎn)供電亂象隨之浮出水面。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國用戶側(cè)配電網(wǎng)轉(zhuǎn)供主體超過40萬個，涉及被轉(zhuǎn)供用戶3000多萬戶，廣泛分布于商業(yè)綜合體、樓宇、批發(fā)市場、火車站。轉(zhuǎn)供電主體普遍存在將配電設(shè)施投入、線損、公攤電費等成本變相向轉(zhuǎn)供用戶分攤的現(xiàn)象，加價幅度在40%到90%不等，個別甚至達到200%，嚴重影響到了國家惠企政策的有效傳導(dǎo)。

　　事實上，早在第一輪降電價國務(wù)院督查行動中，轉(zhuǎn)供主體違規(guī)加價行為就已經(jīng)引起了中央的高度關(guān)注。國家發(fā)改委多次發(fā)文明確要求，在全國范圍內(nèi)重點清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)違規(guī)加價問題，切實將降價紅利傳導(dǎo)至終端用戶；并聯(lián)合國家市場監(jiān)管總局等部門采取專項行動，對轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價行為予以執(zhí)法檢查，在社會媒體進行曝光的同時，對個別轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價行為嚴重的轉(zhuǎn)供主體開出罰單。

　　在為國家降電價措施來得之快，力度之大交口稱贊之余，不禁反問，強壓之下，實體經(jīng)濟的負擔緣何依然“背著抱著一樣沉？”對于轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)加價行為監(jiān)督檢查之嚴，決心力度之狠拍手稱快之后，不免存疑，高壓之下，轉(zhuǎn)供主體為何還在“涉險”打著“擦邊球”？

　　記者試圖從之前媒體曝光的某轉(zhuǎn)供主體行政處罰書中窺見一二。

　　毋庸置疑的是，在這張百萬元罰單中，轉(zhuǎn)供主體在當?shù)啬夸涬妰r和峰谷平比率測算的綜合比例電價中，加收了被轉(zhuǎn)供用戶25%的費用，并在電價中合并收取，既違反了《電力法》中禁止與電費捆綁加收其他費用的條例，同時，轉(zhuǎn)供主體也未對電價和用電管理服務(wù)費用實施價費分離。

　　但假設(shè)，如果該轉(zhuǎn)供主體在整改后將電價與其他費用進行剝離，那么針對轉(zhuǎn)供主體加收費用的行為，降低收費標準的合理范圍是什么？如果以各地區(qū)執(zhí)行降電價政策后的目錄電價作為轉(zhuǎn)供主體的收費依據(jù)，對于轉(zhuǎn)供主體而言又是否具有合理性和可執(zhí)行性？同樣，又該如何界定“國家規(guī)定銷售電價之外收取的各類違規(guī)加價”的范疇？

　　如果將視線移回到國家多批次下發(fā)的清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費的若干政策及通知，以及各地方細化落實的方案來仔細推敲，首先，相關(guān)文件明確了轉(zhuǎn)供主體不得以電費名義收取用電以外的其他費用，其次，對于公攤、損耗等費用，可通過租金、物業(yè)費、服務(wù)費等方式協(xié)商解決，或按照國家規(guī)定銷售電價向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤。

　　“從各省降電價的具體措施來看，有的是給了線路損耗、運維成本費用的收費上限，從6%~10%不等，有的是要求總體費用在原取費基礎(chǔ)上下降10%。”參與降電價第三方評估組的相關(guān)人士坦言，“各個地方降電價的壓力確實比較大，都希望至少在本省內(nèi)降價政策能夠執(zhí)行到位。按理來說，這樣的標準是不應(yīng)該鼓勵的，但是為了維護整體供電系統(tǒng)的穩(wěn)定性和延續(xù)性，還是給了一些緩沖措施，否則一旦強行‘零加價’，很多轉(zhuǎn)供主體就會撤離市場，成為社會的不穩(wěn)定因素。”

　　顯然，對于轉(zhuǎn)供主體在轉(zhuǎn)供行為中出現(xiàn)的損耗、公攤，以及前期投資等回收渠道，相關(guān)政策留給了轉(zhuǎn)供市場一定的裁量空間；而“通過協(xié)商解決”，既是對與管制類電價之外的市場行為予以尊重，也是基于轉(zhuǎn)供電的歷史成因給出的權(quán)宜之計。

　　早在我國電力大發(fā)展時期，大型基礎(chǔ)電源、跨省跨區(qū)通道的建設(shè)保障了國家經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，而地方經(jīng)濟發(fā)展差異與電網(wǎng)的投資體制則出現(xiàn)了明顯的錯位與脫節(jié)。當工商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)成為帶動地方經(jīng)濟騰飛的支柱，大量商業(yè)項目急需配電網(wǎng)的同步建設(shè)用以及時滿足招商和實體項目落地投產(chǎn)的要求，也正因如此，相關(guān)的配電網(wǎng)規(guī)劃、投資，通常則交予項目的開發(fā)商或轉(zhuǎn)供企業(yè)，負責建設(shè)、管理電網(wǎng)并網(wǎng)接入點到終端用戶電力接入點的電力設(shè)施和配電線路。

　　不可否認的是，盡管沒有供電主體地位，也沒有法律上的認可，以“灰色身份”盤踞于配電網(wǎng)末端的轉(zhuǎn)供主體，卻以“基層供電所”的身份承擔著轉(zhuǎn)供用戶的基本用電服務(wù)。而轉(zhuǎn)供主體的電費計量和結(jié)算與電網(wǎng)企業(yè)的營銷模式無異，均是將用電成本、人工成本、設(shè)備維護和折舊成本折算入電價后以“綜合電費”等形式向下分攤。往往，“綜合電費”都會高于轉(zhuǎn)供主體從電網(wǎng)企業(yè)購電的成本，用以保證轉(zhuǎn)供主體的利益。

　　誠如業(yè)內(nèi)人士所述，40萬轉(zhuǎn)供主體，無論是歷史原因造就，還是尋求投資回報的天然動機，亦或是“準壟斷”地位下逐利的野心和沖動，多多少少都已經(jīng)形成了固有的盈利模式。在不對等的市場地位中，終端用戶的知曉權(quán)和選擇權(quán)都是有限且空洞的，特別是潛藏在商業(yè)綜合體，機場、火車站等特殊營業(yè)場所的轉(zhuǎn)供市場，已經(jīng)形成了基本一致的轉(zhuǎn)供價格，轉(zhuǎn)供主體之間也有了相互的平衡和“默契”，多年來各方主體都在默認和遵循著轉(zhuǎn)供市場的“潛規(guī)則”。

 

 

　　在記者的暗訪中，成為“眾矢之的”的某物業(yè)公司對于“違規(guī)加價”的判定也頗有微辭：“其實轉(zhuǎn)供電的價格都是和用戶協(xié)商的結(jié)果，價格的合理與否，也許只是不同角度的不同判斷。當然，不排除個別物業(yè)公司將違規(guī)加價作為主要利潤來源。但是目前從電網(wǎng)公司購電的價格與目錄銷售電價的差額來看，并不能平攤掉所有的運維費用，更何況還有大量的前期投資，總不能讓我們自帶干糧來上班吧？”

　　長久以來，轉(zhuǎn)供電主體所轄的配電網(wǎng)游離于電力行業(yè)的管理之外，由于這部分配電網(wǎng)本不屬于管制型業(yè)務(wù)的范疇，也難以納入經(jīng)信或是價格主管部門的工作職責；同時，轉(zhuǎn)供主體剝離出來的用電服務(wù)費、綜合服務(wù)費、損耗等各種名目的費用，既不屬于政府定價或指導(dǎo)價格范疇，也沒有明確收費標準和結(jié)算機制，更無從判斷收費高低。大量的轉(zhuǎn)供主體在被動地接受管理義務(wù)的同時，也在獨享著“灰色收入”來帶的好處與利益。

　　需要客觀看待的是，盡管大部分轉(zhuǎn)供主體存在“大馬拉小車”、管理不專業(yè)、收費不規(guī)范、以及轉(zhuǎn)嫁運營成本等諸多弊病，但其在配電末端進行營銷服務(wù)的復(fù)雜程度，也在一定意義上超過了傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)，如果沒有轉(zhuǎn)供主體的支撐，全社會的基礎(chǔ)電力運行以及經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，都將會面臨一定阻礙。

　　但不可忽略的是，在目前相關(guān)的政策制度中，并沒有明確轉(zhuǎn)供主體從轉(zhuǎn)供行為中獲取經(jīng)營收入的權(quán)利。對于轉(zhuǎn)供主體主張的“生存空間”，由于投資回收依據(jù)的模糊，以及供電主體身份的虛化，都默許其在監(jiān)管的“死角”中“任性”地撥弄著取費的標尺。

　　“建議國家盡快出臺一個供電服務(wù)費的征收標準。就像物業(yè)管理辦法中，對共用設(shè)備設(shè)施的維護都有相應(yīng)的收費標準，而如果將電力服務(wù)費納入到物業(yè)費、租金中收取，一方面應(yīng)該合理確定供用電設(shè)施維護和實際損耗，以及公攤收費的標準，同時也要考慮前期投資的差異性，把供電主體的投資成本算清楚。”降電價第三方評估組參與人士建議。

　　正如評價降電價的成績，不能以電網(wǎng)公司的降價水平作為單一維度來測算，要盡快實現(xiàn)降低用戶用能成本的初衷，也不能簡單依靠單一的行政手段來完成。

　　對于設(shè)立在電網(wǎng)公司和轉(zhuǎn)供用戶之間的“收費站”，明確其合理加價水平、明晰界定違規(guī)加價行為的統(tǒng)一標準及處罰的依據(jù)，既是劃定了轉(zhuǎn)供主體在“轉(zhuǎn)一度賺一度”和“轉(zhuǎn)一度虧一度”中的合理邊界，嚴肅國家的電價政策，同時也為降電價“紅利”及時有效傳導(dǎo)至終端用戶而盡快“疏堵”。

　　可以預(yù)見的是，打破固有的利益藩籬，讓轉(zhuǎn)供主體“撒手”既得利益并非易事。在降電價的過程中不經(jīng)意暴露出的轉(zhuǎn)供電亂象，既是在捋順配電網(wǎng)投資體制過程中不可回避的問題，也將是國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、電力體制改革過程中一項長期且艱巨的“持久戰(zhàn)”。

　　誠然，必要的經(jīng)濟處罰作為行政手段，可以在短時期內(nèi)遏制住轉(zhuǎn)供主體不合理加價的沖動；在社會資本的逐利性與國家管制的價格體系交叉中劃定合理的邊界，可以在一定程度上將電價“紅利”的人為折扣力度縮到最低。那么，在配電側(cè)的管理體制和電力市場化進程中，又是否存在從根源上剔除轉(zhuǎn)供市場“潛規(guī)則”的長效機制？

 

 

　　國家在相關(guān)政策文件中，對于清理轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價問題給出了兩種發(fā)展方向上截然不同的解決方案——對于具備“一戶一表”改造條件的電力用戶，電網(wǎng)企業(yè)要提供主動服務(wù)，盡快實現(xiàn)直接供電，并按照目錄電價結(jié)算；對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營的園區(qū)內(nèi)電網(wǎng)，可自愿選擇移交電網(wǎng)企業(yè)直接供電或改制為增量配電網(wǎng)。

　　兩種路徑，不僅意味著兩種市場地位的明確，也涉及到電網(wǎng)、轉(zhuǎn)供主體、轉(zhuǎn)供用戶三方的直接利益。

　　“對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)這樣體量比較大的轉(zhuǎn)供主體，轉(zhuǎn)成增量配電項目業(yè)主，相當于有機會給他們的身份轉(zhuǎn)正，雖然目前增量配電的商業(yè)模式和前景不是很明朗，但是有了供電營業(yè)許可證，也就有了合法化的投資回報渠道和市場身份。但是大量的轉(zhuǎn)供主體，要么處在10千伏的電壓等級末端，要么雖然電壓等級高，但是可能只是用戶專變，并沒有轉(zhuǎn)增量配電的商業(yè)模式。甚至很多轉(zhuǎn)供主體，可能就負責一個商業(yè)綜合體，或者是一兩棟樓的電費抄收。如果這么大體量的轉(zhuǎn)供用戶全部讓電網(wǎng)公司去接手，在可操作性上還有待探討。”業(yè)內(nèi)人士告訴記者。

　　當政策的用意與現(xiàn)實的境遇出現(xiàn)“不兼容”，愈加高漲的“同網(wǎng)同價”呼聲與各方主體利益“不匹配”，束縛住用戶行使其基本選擇權(quán)的，不單單是政府行為的營業(yè)區(qū)劃。

　　對于商業(yè)綜合體、寫字樓、大型綜合市場等轉(zhuǎn)供主體而言，在單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以及具有流動性的物理空間劃分下，轉(zhuǎn)供主體代替電力用戶成為電網(wǎng)企業(yè)實施普遍服務(wù)的對象，在不具備改造的物理條件下，電網(wǎng)企業(yè)難以對終端用戶實施“一戶一表”改造。而更為重要的是，在不涉及民生保障，不產(chǎn)生新的價值流，卻要面臨可能增加的成本，和更大的責任風險面前，電網(wǎng)企業(yè)又怎么能有壓力和動力去提供主動服務(wù)呢？

　　“實際上很多省份在建議中也提到，希望盡快實現(xiàn)‘一戶一表’改造，因為這是清理轉(zhuǎn)供電亂象最直接，也最容易實現(xiàn)規(guī)范化管理的方式。但是目前，電網(wǎng)企業(yè)對于接收轉(zhuǎn)供電存量資產(chǎn)沒有相應(yīng)的作價標準，絕大多數(shù)轉(zhuǎn)供主體并沒有主動性去移交。即便是轉(zhuǎn)供主體愿意出讓利益進行無償移交，這一塊存量資產(chǎn)對于電網(wǎng)企業(yè)來說也并不一定是良性資產(chǎn)，因為這不僅涉及到因前期建設(shè)標準不統(tǒng)一而進行的改造投資以及表計投資，同時，對于接管這么大體量的轉(zhuǎn)供用戶來說，電網(wǎng)企業(yè)目前并不具備相應(yīng)的兜底能力的。”降電價第三方評估參與人士坦言。

　　眼見三方的繩結(jié)越拉越緊，而行政力量又無法松綁各方利益的站位，市場手段又能否解綁現(xiàn)實的死結(jié)？

　　業(yè)界給出了更多的解決思路。首先，是借助社會資本的力量，以混合所有制的形式成立新型配電資產(chǎn)管理公司，包括小區(qū)物業(yè)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供主體，以委托、購買服務(wù)等方式將運營權(quán)交給具備供電許可資質(zhì)的專業(yè)公司，承擔轄區(qū)內(nèi)正常的供電運行、設(shè)備維護工作，并借此盤活大量的存量固定資產(chǎn)，一方面以資產(chǎn)變現(xiàn)的形式解決大規(guī)模資產(chǎn)的靈活性問題，同時，專業(yè)化的運營公司也能夠通過整合破碎的用戶側(cè)配電資產(chǎn)，提升整體社會資源的利用效率，這樣既解決了轉(zhuǎn)供主體在向電網(wǎng)公司進行資產(chǎn)移交過程中可能出現(xiàn)的種種弊端，同時，通過用電設(shè)施的優(yōu)化配置，實現(xiàn)節(jié)能降耗和配電資產(chǎn)的革新。

　　其次，是借助電力市場的力量，通過采取融資、租賃等方式，或委托具有售電資質(zhì)的第三方服務(wù)商提供綜合能源服務(wù)，一方面通過參與電力市場交易獲得較目錄銷售電價更為低價的市場電量，為終端用戶爭取更多的價格空間，同時，通過為電力用戶提供電價套餐等形式，為用戶提供更多切合自身需求的用電成本選擇。與此同時，通過需求側(cè)管理等手段參與電力市場，進一步拓寬投資主體回報渠道，實現(xiàn)多方共贏。目前，部分地區(qū)的電力市場已經(jīng)部分放開一般工商業(yè)的準入，在從電網(wǎng)企業(yè)購電與向電力市場購電的選擇中，也回歸了用戶應(yīng)有的選擇權(quán)。

　　誠然，在新業(yè)態(tài)的探索實施中必然會遇到政策體制、融資機制上的種種挑戰(zhàn)，而市場的力量往往也不是“萬用靈藥”。對于治理轉(zhuǎn)供電亂象的路徑選擇上并沒有“教科書”式的統(tǒng)一模式，都需要在充分尊重既成事實和用戶選擇的前提下尋找更優(yōu)方案。

　　正如廣廈高樓并不是一天建成，撼動配電網(wǎng)末端的利益壁壘也非一日之功。轉(zhuǎn)供電亂象既有其可以邏輯自洽的歷史成因，也關(guān)系到轉(zhuǎn)供市場的多方利益，更取決于增量配電改革、輸配電價改革、電力市場化改革的廣度與深度，其難度可能并不亞于任何一個專項改革。

　　無論是輸配電價的核定，還是交叉補貼的厘清，國家都在試圖以更加清晰、透明的電價體制，讓用戶更好地享受用電市場帶來的便利。在終端目錄銷售電價逐步放開的當下，建立多種在結(jié)構(gòu)上具有選擇性的銷售電價制度，并以完善的配電資產(chǎn)管理體制，將長期游走于配電末端“灰色地帶”的轉(zhuǎn)供主體納入必要的監(jiān)管并進行約束，或許是以專業(yè)化、規(guī)范化的手段管理配電網(wǎng)“最后一公里”，甚至是“最后一百米”治標又治本的可選手段。

　　而在即將上演的用戶側(cè)配電資產(chǎn)“大洗牌”中，無論配電末端的利益格局如何重構(gòu)，從用戶的“獲得感”出發(fā)，加大公用配電網(wǎng)投資力度，才能從根源上遏制住轉(zhuǎn)供行為的卷土重來。

 

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本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年07期，作者系本刊記者。

 

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