城投企业集团管控模式研究（一）——现代企业集团管控体系构建

作者简介：

梅德龙 睿立方研究院高级研究员

许宏宇 经济学硕士、城建投融资领域专家、国资国企改革专家。南京睿立方投资咨询有限公司创始人、董事长，睿立方研究院院长。国家发改委培训中心、中国投资协会、中国城市建设与投融资发展研究中心、中国经济体制改革研究会培训中心特聘专家、中社经略（北京）信息技术研究院智库特聘专家、中国技术经济学会投融资分会创始会员。福建、河南等省财政厅PPP专家，陕西省延安市、江西省九江市等市财政局PPP专家，河南省林州市、安阳县、河北省沧县等城市政府常年投融资智库特聘专家。

摘要：好的集团管控体系是企业持续发展的基石，是企业效益和竞争力的重要动力来源。然而，城投企业由于其发展的特殊性，部分城投企业未构建起科学合理以及适应市场化要求的管控体系。本文通过对常见的管控模式的研究，旨在帮助城投企业建立现代企业集团管控体系。

一、城投企业集团管控常见问题

（一）集团管控机制的缺失

许多城投企业虽然已经完成公司化改革，但是治理结构还未建立完善，董事会未能发挥其应有的作用，企业的管理依然是通过行政化的手段进行管理。一方面，国资监管机构未能形成自身与下属城投企业的权责清单，这就导致城投企业在企业管理中无法明晰自身的权责，企业决策较为依赖当地国资监管机构的行政指示；另一方面，城投企业集团本部也未建立起自身与下属子公司的权责体系，集团本部对于子公司的管理往往采用部门化的管理方式。

（二）集团管控能力的薄弱

一般而言，集团本部是通过整合内部资源、协同下属各经营单位，最终给下属子公司创造新的价值。然而，许多城投企业集团本部往往呈现出空壳化或者仅仅作为一个生产型的公司，未能具备企业集团本部应有的各项基本功能，进而无法对于下属子公司进行实质性的管控。

此外，由于历史发展原因等因素，许多城投企业集团的形成往往是通过原有或改制后的国有企业重组整合形成的，存在“先有儿子，后有老子”的尴尬局面。这样重组整合的集团往往具有较为浓厚的行政色彩，同时缺乏明确的经济目标，母子公司相关的权责和定位不明确。最为严重的情况是，部分城投企业集团本部往往是空架子。虽然通过行政化手段组建了集团，集团下属的子公司依然归属当地政府相关部门进行管理，呈现集团整体管控缺失的局面。

（三）集团管控流程制度无法落地

集团管控流程制度是指母子治理、战略、财务、资本运营、研发、供应链、审计、信息、风险管理等管控子功能操作运作规则。从理论上说，集团公司管控中所做的或所参与的每一件事都是管控流程，既有多部门参加的高度复杂的流程（如集团战略决策流程），也有非常简单的围绕管控运作的一些操作类、任务类的流程。集团管控如果离开了管控流程制度就会成为空中楼阁，同时脱离管控流程运作的组织架构亦无法为集团战略执行提供有效的支持，管控流程和制度是集团管控体系重要构成模块之一。

然而，在城投企业运行中，经常出现集团管控模式与管控流程制度脱节的现象，管控流程制度脱离实际，无法落地生根，最终模式和流程呈现“两张皮”的现象。造成这一现象有很多原因：流程制度本身的设计本身存在问题，没有贴合城投企业运营的实际情况；城投企业已经完成管控模式相关的变革，而旧有的管控流程无法适应新的管控模式；城投企业下属子公司的性质不同，单一的管控流程制度无法满足管控各类型子公司的需要。

二、城投企业集团管控模式类型

（一）常见的集团管控模式

一般来说，集团本部对于下属子公司的管控模式按照管控的集权、分权程度不同划分为三种常见的管控模式，分别为集权程度强的运营管控型的管控模式、分权程度强的财务管控型的管控模式以及介于两者之间的战略管控型的管控模式。

1. 运营管控型

运营管控型的管控模式主要通过总部业务管理部门对下属企业的日常经营运作进行管理，其关注重点包括成员企业经营行为的统一与优化、公司整体协调成长、对行业成功因素的集中控制与管理。这种管控模式下，集团主要管控手段包括财务控制、营销/销售控制、网络/技术控制、新业务开发、人力资源等，是一种集权的管控模式。

2. 战略管控型

战略管控型的管控模式主要以战略规划为主，总部可以视情况设置具体业务部门。这种管控模式下集团主要关注集团业务组合的协调发展、投资业务的战略优化和协调，以及战略协同效应的培育，通过对成员企业的战略施加影响而达到管控目的。主要管控手段为财务控制、战略规划与控制、人力资源控制，以及部分重点业务的管理，是介于集权与分权之间的一种管控模式。

3. 财务管控型

财务管控型的管控模式主要以财务指标对成员企业进行管理和考核，总部一般无业务部门，关注投资回报。这种管控模式下，集团主要通过投资业务组合的结构优化来追求公司价值最大化。管控的主要手段体现为财务控制、法人治理和企业并购行为，是一种分权的管控模式。

4. 其他管控模式

除了上述三种基本管控模式之外，还有另外两种混合型态的管控模式，即战略经营性和战略支持型。其中，战略经营型是一种介于运营管控型和战略管控型的管控模式；战略支持型是一种介于战略管控型和财务管控型的管控模式。这两种管控模式在母子公司的集分权关系、管控手段等方面都呈现出某种混合状态。在实际中，公司管控模式都属于两种或两种以上的混合管控模式。

（二）集团管控模式的区别

三种类型的集团管控模式，最主要的区别体现在集分权程度上，具体体现为管控目的和管控手段上面。

1. 管控目的不同

对于运营管控型的管控模式，集团管控主要追求战略实施和经营思路的严格执行。一般而言，集团有着明确的主导业务，各子公司在集团本部的管理下行为统一、整体协调成长。

对于战略管控型的管控模式，集团一般需要追求多元化产业的发展。这类管控模式下，集团有着明确的产业选择，需要追求公司自身各类型业务的协调发展，共同促进集团战略目标的实现。

对于财务管控型的管控模式，集团本身追求投资回报以及资本增值为主要目的。集团通过投资业务的组合结构的优化，追求公司价值的最大化。

2. 管控手段不同

运营管控型的管控模式是通过集团本部的业务管理部门,对控股子公司的生产、销售、质量、技术、人力资源、新业务开发等日常经营运作进行直接管理。强调公司经营行为的统一、公司整体协调成长。

战略管控型的管控模式是集团本部在区分战略单位的前提下,追求战略资源的优化配置。集团本部不从事具体日常经营，而是通过对于战略协调、财务、人事控制和支持服务等影响董事会和管理层，进而支配被控制公司的重大决策和经营活动。

财务管控型的管控模式是集团本部的高层管理人员、高级财务管理人才或战略投资人员通过资本营运手段对被控股子公司进行指导、监控，并不断捕捉资本市场的信息，进行符合投资回报目标的兼并、收购、出卖以及转让。

（三）集团管控模式的职能行使方式

集团的核心职能主要包括战略管理、投资管理、财务资金管理、人力资源管理、生产运作管理以及营销管理方面。三种类型的管控模式对于各类型的职能的行使方式存在不同，详见下图1。

图1 三种基本管控模式的职能行使方式

对于运营管控型的管控模式，下属子公司一般仅作为集团组织生产的经营单位。因此，一般由集团本部制定战略、确定投融资计划以及负责资金的调度使用，同时负责子公司中高层管理者的任免。而子公司主要在集团本部的计划分配下完成生产运作任务以及市场营销任务。

对于战略管控型的管控模式，下属子公司具有一定的自主权，一般在集团本部的目标指导下行使部分职能。一般而言，集团本部仅负责制定集团总体的战略规划，对于重大投资和资产进行处置，而子公司则负责制定自身的公司战略规划，对于限额内的投资和资产处置具有一定的裁决权。此外，集团本部也仅仅负责子公司高层管理人员的任命、生产计划制定、资金计划的制定以及品牌宣传工作，其余工作则是由子公司自主负责。

对于财务管控型的管控模式，集团本部对子公司的高层管理人员进行委派和管理，其余职能事项仅拥有知情权和部分审批权。

三、城投企业现代集团管控体系的构建思路

（一）厘清政府与城投企业的权责边界，明确企业发展战略

依据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）为代表的“1 N”政策体系方案，政府对城投企业的管理要做到：该管的要科学管理、绝不缺位；不该管的要依法放权、绝不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归于企业。这就要求国有资产监管机构科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，明确自身与城投企业的权责关系。只有明晰了国有资产监管机构与城投企业的监管边界和权责关系，城投企业的管控体系才有法律依据和制度基础。

此外，明确的发展战略是集团总部实现对子公司有效管控的前提条件。集团总部对权属公司的控制目的是为了实现集团的整体发展目标，后续的管控方法和管控体系建设将以集团的整体发展战略为导向。集团公司通过一系列宏观调度和战略管控，确保子公司按照集团整体布局和战略意图展开经营运作。

（二）加强法人治理体系的建设，确定集团总部的功能定位

在城投企业中，集团本部和子公司都是独立的企业法人。母子公司治理结构的建立不仅要适应企业战略发展的需要，更要适应母子公司管控体系的需要。良好的母子公司治理结构设计可以有效提高母子公司的效益，降低母子公司集团管控风险。为此，国有集团企业应首先加快集团公司及关联企业现代企业制度建设，规范公司治理结构，理顺权责关系，完善公司治理管控体系。

作为集团管控载体首选的集团本部，需要梳理好集团总部的功能定位与整个集团管控体系的关系，指明集团总部和下属业务单元的功能定位，特别是集团总部具体承担哪些关键职能来实现集团的整体价值。确定了总部的职能定位后，将更容易理顺总部与下属公司之间的关系和职责分工，为接下来的集团公司具体组织形式的确定、组织内各部门职能的定位和职责的划分等工作奠定了明确的基础。

（三）选择适合的管控模式，优化管控流程制度和权限划分

管控模式的选择受诸多因素的影响，城投企业需要依据企业本身所处的竞争环境、发展状态、业务结构等因素选择适合自身的总体管控模式。此外，城投企业集团本身有着诸多的子公司，子公司的业务规模、发展阶段和资源能力各不相同。因此，对于不同的子公司，城投企业集团也应该选择不同的管控模式进行管理。

在权责划分上首先要进行管控事项流程的设计，因为集团企业所有管控模式安排和权责划分，只有在流程中得到体现才能真正发挥作用，并且管控流程是保障管控模式设计、权责划分落到实处的关键。管控流程设计的重点在于对管控事项的权限分割，使集团公司与子公司之间就管控事项的职责边界和权限范围进行清晰的划分与顺畅的衔接，从而提高集团公司的管控能力与整体运作效率。这些终将在公司各项管理制度中得到体现。

四、结语

本文作为城投企业集团管控模式研究的开篇文章，主要就集团管控常见问题、管控模式类型以及管控模式的构建思路进行说明，旨在帮助城投企业理清目前集团管控存在的问题，以问题为导向，按照科学的管控搭建思路，逐步建立起现代企业集团管控体系。在后续的该系列文章中，将逐步讨论管控模式选择的影响因素、不同子公司管控模式的选择以及职能管控的构建方式等内容，作为管控模式构建思路的内容补充。