A crise de 2008-2010, dita financeira, tornou-se por fim orçamental: depois de o Estado Português ter sido chamado a resgatar bancos que perderam milhões em "Fundos Especiais de Investimento Imobiliário Fechado" (BPN), depois de o contribuinte ter sido chamado a pagar a infra-estruturação de milhares de urbanizações inúteis e desertas espalhadas pelos quatro cantos do país, depois de o erário público ter pago milhares de milhões de euros em expropriações de terrenos cotados a preços especulativos de milhões de euros por hectare para construir obras públicas… abriu-se um rombo no orçamento que nem um aumento brutal de impostos poderá colmatar.
E no entanto, toldados de fúria pelas novas políticas tributárias, os portugueses parecem esquecer-se de colocar a questão fundamental: qual o destino que tiveram os 180 mil milhões de euros de dívida privada que hoje devem à banca para pagar imobiliário? E o paradeiro de outros ainda inapurados milhões de euros de dívida pública também para adquirir solo para infra-estruturas de interesse público?
Na arena da opinião pública contemporânea do mundo ocidental, o fenómeno da crise financeira iniciada em 2008 protagoniza os debates e é causa maior de preocupações tanto da classe política como da sociedade civil. No panorama editorial proliferam monografias de escritura recente sobre o tema, cada qual oferecendo diagnósticos sobre as causas desta situação patológica e propondo diferentes tratamentos consoante as preferências ideológicas dos autores. Apesar da inevitável diversidade de opiniões que sempre resultam num tópico de tamanha complexidade técnica e política, sobressaem quatro consensos fundamentais entre a maioria dos investigadores: primeiro, que a etiologia desta crise é imobiliária e resulta de um empolamento excessivo dos preços dos imóveis; segundo, que o aumento dos preços do imobiliário drenou pela via hipotecária a disponibilidade financeira de praticamente toda uma geração de jovens famílias; terceiro, que a chamada financiarização do imobiliário, fenómeno irresistível das últimas duas décadas, reduziu em inúmeros países as políticas de urbanismo e do ordenamento do território à condição de epifenómeno de operações financeiras; quarto, que a ruptura do financiamento hipotecário iria inevitavelmente desmantelar a estrutura económica daqueles países onde os sectores do imobiliário e construção representavam elevadas percentagens do seu Produto Interno Bruto (PIB). Curiosamente, à medida que durante o biénio 2008-2010 o sector financeiro conseguiu obter resgates do sector público, na prática socializando as perdas e abeirando assim os Estados da insolvência, as atenções colectivas parecem esquecer-se das causas imobiliárias e preferir dar tratamento às consequências sociais — como se fosse preferível atenuar os sintomas de uma doença em lugar de curá-la na origem.
Se nos mercados editoriais anglo-saxónicos, franceses e espanhóis se encontra enorme oferta de estudos sobre estes temas, o mesmo não se verifica em Portugal onde são escassas as publicações monográficas ao dispor do público português tratando da evolução dos preços do imobiliário, à excepção de poucos relatórios empresariais ou administrativos. Mais raras ainda são as publicações que discutam, desde um ponto de vista da Economia Política e das Políticas de Urbanismo, o estado e o significado do património imobiliário português: sabendo-se hoje que Espanha sofreu a maior bolha imobiliária do espaço europeu, e que Portugal se lhe assemelha numa série de indicadores de análise do sector imobiliário, resulta desconcertante a escassez de escritos onde se faça uma reflexão pública sobre a matéria.
O silêncio da opinião pública sobre estas matérias não obnubila, contudo, a dimensão macroeconómica do problema que lhes é inerente: o volume de créditos hipotecários em Portugal cresceu de 5 mil milhões de euros em 1990 para 104 mil milhões de euros em 2008 — um aumento superior a 2.000 % nos gastos nacionais[1] com imobiliário durante menos de um vinténio no qual o crescimento acumulado do PIB per capita não alcançou os 40% e a densidade demográfica aumentou menos de 10%[2]. Ora, tal escalada dos preços do imobiliário não pode ser explicada por um aumento dos custos de construção, já que estes se mantiveram relativamente estáveis ao longo das últimas duas décadas: esta subida dos preços da habitação foi provocada sobretudo pelo aumento dos preços do solo, o qual por seu turno foi exacerbado por fenómenos de acaparamento especulativo de dezenas de milhar de edifícios mantidos devolutos para que posterior “passe” com encaixe de mais-valias. Na medida em que parte significativa da dívida que hoje constrange a economia resulta do crédito hipotecário, pode dizer-se que o mercado imobiliário foi um canal para a transferência de capitais financeiros da economia produtiva para agentes não-produtivos dedicados à arbitragem pura dos valores do solo e suas benfeitorias edificadas: em 2008, aproximadamente 68% do total da dívida privada portuguesa resulta do crédito imobiliário a famílias e empresas[1], sendo presumivelmente dois terços desse montante devidos a pagamentos do valor do solo urbanizável. Segundo os dados do Boletim Estatístico do Banco de Portugal, em 2008 o saldo de crédito atribuído ao agregado construção + actividades imobiliárias + habitação somava 168.701 milhões de euros, somando o crédito atribuído ao agregado agricultura + pesca + indústria transformadora apenas 16.455 milhões de euros. O crédito total aplicado em Portugal nesse ano representava 248.389 milhões de euros. O PIB português em 2008 rondava os 180.000 milhões de euros.
Sendo a arbitragem do valor dos solos realizada em íntima simbiose com os processos de planeamento e ordenamento do território, importaria aos decisores públicos compreender os critérios segundo os quais tal redistribuição da riqueza é feita. Enquanto compete aos agentes financeiros estabelecer o agregado total de dívida a contrair para a aquisição de solo, é ao tandem promotores-planeadores que exerce a prerrogativa de espacializar, de alocar as valorizações fundiárias daí resultantes. Mais concretamente, no contexto das bolhas imobiliárias, é o sistema de planeamento territorial que detém a prerrogativa de decidir quais os terrenos que irão absorver por via do preço a disponibilidade de crédito hipotecário e, consequentemente, quem serão as personalidades jurídicas a fruir das rendas futuras que as hipotecas representam. De qualquer forma, uma vez que os rendimentos destas valorizações foram o destino último do passivo que hoje lastra o conjunto da economia, importa colocar a esse respeito várias questões: como classificar a sua natureza em termos de Economia Política? Quem detém legitimidade moral e política para os distribuir, e para os fruir? Em função da sua natureza, como devem ser tratados em foro tributário e administrativo?
Tais matérias, em rigor, pertencem ao domínio da Política de Solos ou política fundiária, teoricamente explicitada na ordem jurídica portuguesa pelo decreto-lei n.º 194/76, mas na prática contraditada pelos decreto-lei n.º 168/99 (Código de Expropriações), n.º 380/99 (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial) e n.º 555/99 (Regime Jurídico das Urbanizações e Edificações), além dos diplomas legais de índole tributária em geral e imobiliária em particular. Ora, a exegese atenta da legislação urbanística e tributária portuguesa permite ler, em subtexto, o predomínio nunca explicitado de certos pressupostos da doutrina fisiocrática, designadamente um claro favorecimento dos interesses particulares da propriedade privada da terra enquanto factor económico, pois relega para segundo plano a sua função social (no provimento de habitação e infra-estruturas colectivas, por exemplo) e na sua importância insubstituível para o sectores secundário e terciário da economia. Recordemo-nos que esta antiga corrente de pensamento em Economia Política defendia à outrance os proprietários e os agricultores, contra quaisquer intervenções estatais, pois considerava-os os únicos agentes produtores de riqueza, catalogando de “classes estéreis” os agrupamentos de indivíduos dedicados à indústria e aos serviços. Cumpre dizer que o Código de Expropriações português em vigor, associado aos regimes dos loteamentos e das perequações urbanísticas, e coadjuvados pelas figuras da Reserva Ecológica Nacional (REN) e da Reserva Agrícola Nacional (RAN) aparentam, em diversos traços fundamentais, haver buscado a sua inspiração nos axiomas básicos da doutrina fisiocrática. Não resultaria daí qualquer contratempo se não fora essa doutrina uma base filosófica do Ancién Regime, cuja estrutura social se baseava no rentismo fundiário quanto à economia, na iliberalidade quanto aos mercados, e no absolutismo arbitrário quanto à política.
Falta ao pensamento urbanístico português produzir uma reflexão aturada sobre o estado do território nacional à luz das doutrinas que informam a legislação que enquadra as práticas do Ordenamento e Planeamento. A responsabilidade pelo caos edificado nas cidades e o abandono nos campos podem, com alguma plausibilidade, ser atribuídos à orientação fisiocrática da sua Política de Solos, agravada sucessivamente por uma série de actos legislativos que de modo cumulativo vêm acentuando, desde 1965, tal pendor. Naquele ano, com a aprovação do Decreto-Lei n.º 46 673 (Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos), a prerrogativa dos direitos de urbanização foi entregue aos particulares, ipso facto privatizando a as mais-valias geradas pelos actos administrativos de planeamento territorial, legislando-se nesta matéria em exacto contrapelo ao progresso doutrinal alcançado nos restantes países ocidentais, quaisquer que fossem as suas ideologias governativas; a legislação manteve até hoje esse espírito, pesem embora os diversos actos legiferadores no sentido de produzir novas versões da mesma lei. Com a privatização dos loteamentos urbanos não se produziu qualquer liberalização do mercado de solos urbanizáveis, mas tão-somente a instituição de oligopólios fundiários semelhantes àqueles prolixamente criticados pelos economistas clássicos do século XIX, dos quais destacaríamos o luso-britânico David Ricardo. O Decreto-Lei n.º 794/76 (Política de Solos) revelou-se, nas três décadas que se lhe seguiram, largamente inconsequente. O Código de Expropriações (D.L. n.º 168/99) e a figura das Perequações Urbanísticas (D.L. n.º 555/99) mais não fizeram do que legitimar com todas as formalidades jurídicas e políticas um sistema político-económico no qual todo o incremento do valor do solo causado pela actuação da administração pública reverteria a favor dos particulares. Considerando-se que Portugal desde 1970 viveu pelo menos quatro decénios de expansão urbana — mais de 60% dos edifícios portugueses têm menos de 40 anos — e que os solos urbanizáveis praticamente não cessaram de valorizar-se entre 1965 e 2005, pode-se compreender melhor o protagonismo dos promotores de loteamentos privados na gestão do território nacional de há 45 anos a esta parte. De caminho, também se compreende melhor o destino último dos 65% da dívida privada dos portugueses (a qual equivale a 100% do PIB) que se destina a cobrir os preços do imobiliário.
Não obstante este panorama, a produção teórica do urbanismo português tem, na sua maioria, passado ao largo deste problema de natureza filosófica — à Economia Política também se designa classicamente por Filosofia Moral—, preferindo discuti-lo no âmbito de disciplinas técnicas em geral e de ambiente em particular.
Portugal atravessa hoje um período em que vários grandes ciclos se invertem. Inverte-se o ciclo financeiro — depois de vinte anos de expansão creditícia, o crédito hipotecário contrai-se. Inverte-se por consequência o ciclo imobiliário — depois de décadas de aumentos da procura e dos preços do sector, iniciaram-se as descidas de ambas as variáveis. Inverte-se o ciclo económico — a construção, motor de muitos anos, prepara-se para ser substituída nesse papel por outro sector. Os desafios para o urbanismo português são portanto novos. Urge enfrentar a difícil fase descendente do ciclo económico e imobiliário que agora se inicia com um discernimento claro dos aspectos técnicos, económicos e políticos das práticas urbanísticas. É necessário dar transparência aos processos de formação dos preços do imobiliário, tornar públicos os seus mecanismos, e distinguir entre funções técnicas e funções políticas. No quadro do ordenamento do território, a Agricultura, a Ecologia e o Urbanismo devem ser totalmente distanciados dos discursos legitimadores da redistribuição da riqueza pelos quais foram instrumentalizados nas últimas décadas. As crises são oportunidades de corrigir os erros e regressar ao essencial.
Agora que despertámos de uma bolha imobiliária esmagados por hipotecas, urbanizações vazias e um Estado depauperado por uma crise financeiro-imobiliária, e contemplamos pelo menos uma década vindoura em que todo o crescimento servirá apenas para amortizar dívida, pensemos nas escolhas que fizemos enquanto colectivo. As mais-valias urbanísticas das urbanizações-fantasma e as cidades dormitório que hoje recobrem Portugal, vamos pagá-las três vezes: pelo ambiente que perdemos, pelas hipotecas que saldamos e pelos impostos que contribuímos.