国际核损害赔偿法律制度对中国的启示

李静云

生态环境部核设施安全监管司，北京 100035

 摘 要：核损害赔偿法律制度是保障核能安全高效发展，推进“一带一路”战略核电走出去的重要法制保障。我国已成为拥有核电机组数量世界第三的国家，现有的核损害赔偿相关法律规定和文件难以满足我国目前核能利用以及核电“一带一路”走出去国际合作的需要。本文对完善中国核损害赔偿立法以及对核损害赔偿的范围、程序、途径、豁免事项和责任分担机制等具体制度提出了建议。

关键词：核安全；损害赔偿；法律制度

新中国成立以来，我国在核能利用领域取得了长足进步。尤其是21世纪以来，我国核电飞速发展，成为世界上拥有核电站数量第三的国家。但是，我国核损害赔偿有关立法相对滞后。中国目前尚未加入任何关于核损害赔偿责任的国际公约，也没有制定专门的核损害民事责任的法律。

为了解决我国在大亚湾核电站建设和设备采购过程中引进法国技术的需要，国务院于1986年3月29日发布了《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》( 国函［1986］44 号，以下简称“1986年批复”)。2007年6月30日，基于引进美国AP-1000和法国EPR核电技术的需要，国务院出台了《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函[2007]64号，以下简称“2007年批复”）。2010年7月1日起开始施行的《侵权责任法》也对核损害责任做出了原则性规定。我国现行有关核损害责任的有关法律和规定，遵循严格责任原则、唯一责任原则、有限责任原则、责任豁免原则、责任分担原则等基本原则，这和相关国际公约确立的原则基本上是一致的。

从国务院的两个批复以及《侵权责任法》的规定中可以看出，中国核损害赔偿制度的基本框架已经建立。但是，在法律层次上的核损害赔偿制度尚未建立起来。现行法律法规中，对于核损害赔偿责任的规定都比较原则，缺乏可操作性。国务院的两个批复属于规范性文件，不仅效力层次较低，而且对于核损害责任保险制度、核损害赔偿财务保证制度等有关核损害赔偿的核心法律制度，以及赔偿范围、赔偿程序、诉讼时效和法院管辖等内容，都缺乏具体的规定。

目前，世界上拥有核电的国家和地区，除了巴基斯坦和中国，都已经制定了有关核损害赔偿的法律法规。我国已成为拥有核电机组数量世界第三的国家，现有的文件和法律规定难以满足我国目前核能利用以及核电“一带一路”走出去国际合作的需要，与我国核工业发展水平也不相匹配。因此，我国应当制定专门的《核损害赔偿法》，未雨绸缪建立完善的核事故损害赔偿制度，为保障核能安全高效发展，推进“一带一路”战略核电走出去提供重要的法制保障。对于完善中国核损害赔偿立法，提出以下几点建议：

一、构建多元化责任分担机制

根据国际公约以及其他国家关于核损害赔偿责任分担原则的经验，建立多渠道、多层次的核损害赔偿资金保障制度非常重要。核设施营运单位要通过核损害强制责任保险，或者财务保证制度来承担核损害赔偿责任，政府要通过建立核损害赔偿基金、财政兜底制度来分担核损害赔偿责任。

在构建多元化核损害赔偿责任分担机制方面，建议借鉴目前世界上比较通行的做法，通过以下三个层级来建立核损害赔偿责任分担机制:

第一层级，由核设施营运单位投保核损害赔偿强制性商业保险，投保的额度是核设施营运单位应当承担的核损害赔偿的最高限额，或者核设施营运单位向银行存入核损害赔偿保证金，这个保证金的金额是核设施营运单位应当承担的核损害赔偿的最高限额。并且，将核设施营运单位是否购买保险或者是否向银行存入保证金，作为其领取核设施许可证的必要条件。

第二层级，由境内所有的核设施营运单位联合建立一个核损害赔偿基金或者资金池，各核设施营运单位按照其核设施的功率缴纳资金，核损害赔偿基金或者资金池的总额要确保不少于核损害赔偿的最高限额，并在赔偿实际发生时按比例分摊。

第三层级，在第一层级的强制责任保险或财务保证资金，以及第二层级的核损害赔偿基金或者资金池，都难以负担的核损害赔偿，由政府财政予以一定限额内的兜底补偿，但是这个补偿是垫付性质，即赋予国家对造成核损害的核设施营运单位的追索权，政府财政垫付的补偿资金将来仍旧由核设施营运单位归还给政府财政。为缓解政府财政的补偿压力，有必要设置政府补充赔偿基金，该基金覆盖的范围，既包括超过核设施营运单位最高赔偿限额部分的有限数额的补偿，又包括核设施营运单位根本无能力赔偿或者已过诉讼时效的受害人的救济。该基金的来源，可以是部分来自政府拨款( 该拨款来源于政府从核能事业中的直接受益) ，部分来自社会捐赠。

二、明确核损害赔偿的范围

国际公约对核损害赔偿范围的界定，随着社会历史发展而逐步扩大和细化。最早制定的《巴黎公约》和《维也纳公约》都将核损害赔偿的范围界定在传统侵权法所保护的对象，即人身损害和财产损害两部分，并不包括环境损害。切尔诺贝利核事故之后，人类社会认识到了核事故造成的环境损害十分巨大。因此，在修订《维也纳公约》和《巴黎公约》，以及制定《核损害赔偿补充公约》时，环境损害都被列入了核损害赔偿的范围。这个环境损害赔偿的范围不仅包括对因核事故造成损害的环境采取恢复措施的费用，还包括采取预防措施的费用，以及因环境损害而产生的其他经济损失的赔偿。

 “1986年批复”只规定了核设施营运人对核损害承担绝对责任，并没有明确核损害赔偿的范围。“2007年批复”则明确规定，核设施营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任。建议，在立法中将核损害赔偿范围的明确界定为包括人身损害、财产损害和环境损害三大部分，即核设施营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任。

三、明确核损害赔偿的豁免事项

国际公约以及世界上与核有关的国内法，对于核设施营运者，有三种责任豁免事项。一是因武装冲突、战争行动、内战或暴乱引发核事故的；二是由于受害人蓄意破坏行为造成的核事故；三是合同明文规定由核设备供应商、核电技术设计者或者其他服务商承担核损害赔偿责任的，核设施营运者无需承担核损害赔偿责任。另外，国际公约以及世界上与核有关的国内法的发展趋势，对于自然灾害引起的核事故所造成的核损害，已经不再是免责事由。因为随着科学技术的进步，在设计和建造核设施时就应当预先考虑到一些自然灾害的风险而加以预防，自然灾害免责条款已经不再具有正当性和合理性。实际上，日本福岛事故的教训也告诉我们，即使日本法律明确规定将自然灾害作为免责事由，但也没有豁免东京电力公司的核损害赔偿责任，因为保障社会稳定是第一位的。

“1986 年批复”规定的核损害赔偿责任豁免事项，包括武装冲突、敌对行动、暴乱、特大自然灾害所直接引起的核事故。“2007 年批复”规定的豁免事项，增加了战争作为豁免事由，但是将特大自然灾害引起的核事故排除在豁免范围之外，同时保留了武装、敌对行动、暴乱所直接引起的核事故作为豁免事由。《侵权责任法》明确规定“能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的，不承担责任”，即仅规定了战争、受害人故意等两项豁免事由。

建议在立法中，按照国际公约和具体实践的经验，综合《侵权责任法》以及现有的两个批复文件的精神，明确将战争、武装冲突、暴乱以及受害人蓄意破坏行为作为豁免事项，同时规定，对于合同明文规定由核设备供应商、核电技术设计者或者其他服务商承担核损害赔偿责任的，核设施营运者也无需承担核损害赔偿责任。

四、明确核损害赔偿的程序

普通的民事损害赔偿的实现途径，受害者可以通过和解、调解、仲裁以及诉讼等方式获得民事赔偿。在核损害赔偿领域，已有的普通民事损害赔偿机制不完全适用。

因为核损害赔偿具有应急性和持续性的特征。核事故一旦发生，最重要的是开展立即的安置疏散以及应急和急救措施，这些费用的支出无法等到事故结束后再同侵权人慢慢追究，这就是核损害赔偿的应急性。核事故得到控制后，一些潜在的人身伤害以及环境损害会逐渐暴露出来，这就是核损害赔偿的持续性。应急性的赔偿通过特殊的即时赔偿机制予以救济，持续性的赔偿可以通过普通民事赔偿机制加以救济。

即时赔偿机制强调及时、迅速筹措资金以控制事故进一步发展。第一，它的启动者不应当是直接受害的个人或法人，而应当是负有社会监管责任的政府或者是由政府授权的特定部门; 第二，它的赔偿覆盖范围也不仅是个别的权利主张者，而应当是在应急状态下政府所确定的最可能受害区域内的所有人; 第三，它的赔偿额度也不是充分的、完全的救济，而是控制事故进一步扩大、紧急安置疏散的必要费用。事实上，这样的即时赔偿机制已经在日本福岛核事故赔偿的实践中应用。

另一方面，核事故损害赔偿制度同样需要完善常态化的民事赔偿机制。在完成第一时间的事故控制以及受害者的转移撤退之后，核事故造成的人身、财产、环境损害会逐渐显现出来，有的甚至会在未来十几年中才逐渐出现，对于这些损害后果，因出现了个体差异性，而同时又具有区域性，因此，持续性的赔偿可以通过和解、调解、仲裁以及诉讼等普通民事赔偿机制加以救济。